logo search
пособие книга

1.4. Этика государственного служащего

Управленческая деятельность государственных служащих, в силу специфики объективных социально-правовых характеристик их статуса, представляет собой сложную структуру отношений. Эти отношения включает в себя триединство взаимодействий:

Однако правовые нормы, регулирующие эти отношения, затрагивают лишь основные процедуры и операции деятельности государственного служащего. Вне пределов их регламентирующего действия остаются ситуации, коллизии, не поддающиеся правовой оценке ввиду или отсутствия соответствующих нормативно-правовых актов, или их устаревания. Чем выше квалификация и статус должностного лица, тем меньшей стандартизированностью отличается процесс решения даже ординарных, повторяющихся задач. Тем более неалгоритмичный характер приобретает его деятельность. И соответственно становится шире "поведенческий люфт" управленца, в пределах которого возникает возможность выбора варианта решения на основе личного усмотрения, субъективной интерпретации ситуаций и фактов. А это уже – поле действия моральных факторов. Здесь действуют не юридические санкции, а сила общественного мнения и внутренние саморегуляторы – долг, совесть, честь. Иными словами, этический момент пронизывает все стороны деятельности и поведения государственного служащего. Этим определяется актуальность и особая практическая значимость рассматриваемой проблемы.

Со времен Аристотеля понятием "этика" (от греч ethos - привычка, нрав, обыкновение) обозначается философская наука, объектом изучения которой является мораль, нравственность как форма общественного сознания, как одна из важнейших сторон жизнедеятельности человека, специфическое явление общественной жизни.

Многообразие видов профессиональной деятельности, связанных с выполнением обусловленных им общественных функций, где объектом труда становится непосредственно человек, несущий ответственность за социальные последствия своей деятельности и перед другими людьми, обществом, потребовало выработки особых профессиональных этических кодексов, специфически преломляющих принятые в обществе моральные требования и вырабатывающих свои нормы поведения. Так возникают различные виды профессиональной этики.

Этика государственного служащего – один из достаточно молодых видов профессиональной этики, истоки которого относятся ко времени становления государственности и формирования так называемого "служилого" сословия, социально-правовой статус которого обусловлен особыми отношениями и обязательствами с государством и его гражданами.

Этика государственного служащего – это, прежде всего:

Основываясь на господствующей в обществе морали, профессиональная этика государственного служащего, в силу специфики данного вида деятельности, вырабатывает свою систему этических принципов и норм. Рассмотрим важнейшие из них.

Все многообразие видов и содержания деятельности государственных служащих объединяет призвание обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Принцип законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами и должностными инструкциями выступает сегодня важ­нейшим этическим принципом деятельности российского государственного служащего. Утверждение этого принципа и есть исходный момент, своеобразная социальная и духовная база управления персоналом 3акрепление принципа законности в правовом акте – Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь подчеркивает его значимость и приоритетность среди этических императивов государственной службы современной России.

В практике следования принципу законности часто возникает этическая проблема: как следует поступать должностному лицу, получившему незаконное, с его точки зрения, распоряжение. Поиски разрешения этой этической коллизии занимают чиновников не одно столетие и не только в России. В Указе Петра I от 24 января 1724 г. "Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений" предлагалось следующее ее разрешение: "Все подчиненные должны в послушании быть у своих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указа, но должен командиру своему тайно объявить, что то противно указам. И ежели не послушает, то протестовать и доносить вышнему над тем командиром, кто приказывает. А ежели и в том також увидит противность, то генералу прокурору или, в небытность его, обер-прокурору. А ежели и в них усмотрит в том противность, то доносит Нам, но чтоб была самая истина. А ежели неправда, то наказан будет сам, яко бы он то сделал».

А какие сегодня предлагаются пути разрешения этой этической коллизии?

К.У.Льюис, автор работы "Этический вызов на государственной службе", считает, что для любого служащего, уполномоченного защищать правовую базу доверия граждан, неподчинение предпочтительнее незаконности. Дж. Рор называет такое решение "осуществлением гражданского повиновения в особо стрессовой ситуации", т.к., не подчиняясь незаконному распоряжению, он выполняет положение закона.

Данный этический, весьма распространенный, казус нашел отражение в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 14, п. 4), где государственному служащему в случае сомнения в правомерности полученного им распоряжения предписывается "в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель".

Практика, однако, показывает, что даже правовое закрепление данной этической нормы не сделало ее более действенной. Почему? Во-первых, в силу непрочности социально-правового статуса государственного служащего, его социальной незащищенности и зависимости от расположения к нему начальства. Во­-вторых, что не менее важно, из-за неустойчивости личностных ценностей, убежде­ний, мотивирующих законопослушное поведение чиновников, низкого уровня правовой культуры значительной их части, что подтверждается многочисленными фактами, обнаруженными в ходе социологических исследований среди работников государственного аппарата.

Из конституционных требований и положения Закона

"О государственной гражданской службе Российской Федерации", предусматривающего обязанность государственного служащего обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, вытекает этический принцип гуманизма, выраженный в требовании уважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинства личности. Конкретизируясь в этических нормах, этот принцип находит воплощение в требованиях вежливости, тактичности, скромности, точности, толерантности и др.

Осуществляя моральный выбор в процессе выработки, принятия и реализации решений в рамках "поведенческого люфта", государственный служащий обязан руководствоваться интересами государства и общества, согласовывая с ними свои личные интересы. Гармонию или консенсус этих интересов призван обеспечивать принцип беспристрастности и независимости.

Ввиду актуальности этого требования, данный принцип нашел правовое обеспечение в ряде ограничений, связанных с государственной службой, которые запрещают государственному служащему:

На деле, однако, чиновники нередко пренебрегают этими запретами, преступая этический принцип беспристрастности и независимости.

Административная власть неразрывно связана с механизмами ответственности за возможные социальные последствия принимаемых решений, за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Выполняя роль "сдержек для обузданности должностных лиц" (Г Р. Державин), принцип ответственности предполагает наличие у государственного служащего гражданской совести – обостренного чувства личной ответственности перед обществом и людьми, профессиональной честности и чести – внутреннего нравственного достоинства, проявляющегося в единстве слова и дела.

Во многих зарубежных странах нарушение этического принципа ответственности в сфере государственной службы влечет за собой серьезные санкции, вплоть до утраты правового статуса.

В Англии, например, парламентский контроль основан на доктрине "министерской ответственности". В соответствии с ней министр, принимая на себя ответственность за результаты деятельности министерства, обязан подать в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства или отдельных его работников. Классическим примером может служить добровольная отставка в 1954 г. министра сельского хозяйства Великобри­тании из-за ошибок служащих, допущенных в деле распоряжения сельскохозяйственными угодьями. Таких примеров в зарубежной практике государственной службы немало.

Одним из фундаментальных этических принципов государственной службы и важнейшим компонентом этической оценки деятельности государственных служащих является сформулированный еще древними римлянами принцип справедливости (justitia regnorum fundamentorum – справедливость есть основа государственной службы). Он реализует себя в законном и рациональном использовании государственно-властных полномочий, в действенной защите прав гражданина, в удовлетворении социальных ожиданий как важнейшем критерии оценки эффективности государственной службы.

Удовлетворение общественной потребности в справедливости – самое важное из моральных ожиданий общества не только в общем социальном плане, но и по отношению к каждому человеку в конкретной ситуации. Всякая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти в целом. Дело в том, что государственные служащие непосредственно причастны к государственным решениям, которые могут стать судьбоносными для значительной части населения страны. Чиновники обладают делегированными властными полномочиями в глазах общественности. Поэтому они начинают идентифицироваться с государством, а авторитет последнего ставится в зависимость и даже оказывается производным от конкретных действий его функционеров, которые прежде всего оцениваются по шкале "справедливо - несправедливо". О том, что принцип справедливости в реальной жизни часто игнорируется, свидетельствуют многочисленные замеры общественного мнения.

Принципы законности, гуманизма, беспристрастности, ответственности справедливости лежат в основе этической оценки деятельности органов государственной власти, характеризуя нравственное содержание деятельности государственной службы в целом как социально-правового института и каждого должностного лица в отдельности. Нарушение или подмена одного из принципов ведет к ослаблению других, а все вместе они служат показателем "состояния здоровья" государства. Поэтому названные принципы составляют основу этических кодексов государственной службы и государственного управления многих зарубежных стран.

Этические принципы дают общие ориентиры, направление, обеспечивая целостность и жизнеспособность государственной службы как системы и выражая ее высшие ценности. Этические нормы, конкретизируя их, предписывают определенный стиль поведения, содержат ограничения, рекомендации, запреты, являясь как бы гарантией того, что люди могут полагаться друг на друга в достижении общих целей, избегать конфликтов на личной почве.